糧食是最基本的生活資料，更是關系每個人基本生活的重要商品。近年來，我國糧食和物資儲備工作不斷改革發(fā)展，糧食安全水平不斷提升，即使在疫情最嚴重期間，仍能保證糧食和重要農副產品供給充裕，民生安穩(wěn)。2021年4月15日起施行的《糧食流通管理條例》(簡稱《條例》)，是對2004年《條例》的一次系統(tǒng)修訂，標志著我國的糧食流通法治治理進入新階段。全面建設法治社會背景下，提高依法管糧治糧水平能力，要求各級糧食管理部門在運用《條例》過程中理解和把握合理行政原則。

　　總體而言，《條例》關于合理行政的要求主要體現(xiàn)在：

　　一是回應市場經(jīng)濟發(fā)展需求，取消糧食收購許可，規(guī)定糧食收購企業(yè)備案。修訂前的《條例》規(guī)定，經(jīng)營者取得糧食收購資格后，方可從事糧食收購活動。修訂后的《條例》取消了糧食收購許可制度，規(guī)定“從事糧食收購的經(jīng)營者，應當具備與其收購糧食品種、數(shù)量相適應的能力”，同時規(guī)定從事糧食收購的企業(yè)應當就相關信息向所在地縣級糧食和儲備行政管理部門備案。取消糧食收購資格許可制度，是《條例》修訂的重點內容，也是順應糧食購銷形勢發(fā)展變化進行的糧食流通管理制度的重大調整。在司法領域，2015年底發(fā)生的“王力軍無證收購玉米案”曾引起廣泛關注。王力軍是內蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市臨河區(qū)的一名普通農民，2014年11月至2015年3月間，其從所在村鎮(zhèn)周邊農戶手中收購玉米。2015年底，王力軍因無證收購玉米被工商局等相關部門查獲，隨后他到公安機關投案自首。2016年4月15日，當?shù)厝嗣穹ㄔ阂酝趿姏]有辦理糧食經(jīng)營許可證和工商營業(yè)執(zhí)照而進行糧食收購活動為主要理由，認定王力軍構成非法經(jīng)營罪，判處其有期徒刑一年，緩刑二年，并處罰金人民幣2萬元。也就是說，在沒有獲得許可的情況下從事糧食收購，成為王力軍案定罪的關鍵因素。2017年2月，巴彥淖爾市中級人民法院再審撤銷原判決，改判王力軍無罪，并進行相應的國家賠償。就《條例》取消糧食收購許可而言，對該案件是一次回應。

　　二是設立嚴格的法律責任，大幅提升違法成本。新《條例》的顯著變化，是增加糧食經(jīng)營主體的法律責任，大幅提高違法成本。比如：通過修改第四十五條，完善了相關市場主體保證糧食質量安全的法律責任。對糧食收購者、從事糧食收購、銷售、儲存、加工的糧食經(jīng)營者等市場主體的違法行為，增加“20萬元上50萬元以下罰款”的處罰檔次；同時增設糧食收購者、糧食儲存企業(yè)未按照國家有關規(guī)定進行質量安全檢驗、出庫質量安全檢驗的法律責任。再如，通過增設第四十九條、第五十一條，加大政策性糧食經(jīng)營違法行為的處罰力度，對情節(jié)嚴重的政策性糧食經(jīng)營違法行為，設置最高額500萬元的罰款。同時，增加了糧食經(jīng)營企業(yè)相關責任人的法律責任，規(guī)定從事糧食經(jīng)營的企業(yè)有違反《條例》規(guī)定違法情形且情節(jié)嚴重的，對其法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員其他直接責任人員處以“上一年度從本企業(yè)取得收入的1倍以上10倍以下罰款”?！稐l例》修訂前，對嚴重違法行為(如虛假購銷、擅自動用政策性糧食等)最高處以20萬元罰款，企業(yè)違法成本偏低。法律責任制度的調整，是對糧食流通市場化日益活躍的回應，將大大增強糧食行政管理部門的執(zhí)法督查效能。

　　在糧食流通管理行政工作中，要從以下方面理解把握合理行政原則：

　　一是主動運用法治思維，適應法律規(guī)范調整提高事中事后監(jiān)管能力，規(guī)范糧食購銷活動。1978年以來，我國的糧食流通體制經(jīng)歷數(shù)次調整，不斷推動糧食購銷市場化改革，尤其是2014年以來，糧食收購價格完全市場化。由于法律的滯后性，糧食流通領域的深刻變化在法制層面沒有得到適當回應。事實上，原《條例》第四十條對未經(jīng)許可擅自從事糧食收購活動的，設置了“沒收非法收購的糧食”以及“情節(jié)嚴重的，并處非法收購糧食價值1倍以上5倍以下的罰款”的行政處罰措施，只有構成犯罪的，才依法追究刑事責任。但是，在許可制度下，這種設置沒有起到應有的作用。在“王力軍收購玉米案”再審階段，最高人民法院明確指出，就本案而言，王力軍從糧農處收購玉米賣予糧庫，在糧農與糧庫之間起了橋梁紐帶作用，沒有破壞糧食流通的主渠道，沒有嚴重擾亂市場秩序，不具有與刑法第二百二十五條規(guī)定的非法經(jīng)營罪前三項行為相當?shù)纳鐣：π?，不具有刑事處罰的必要。王力軍案的產生，固然存在司法機關忽視刑法中社會危害性實質考察的因素影響，但對行為違法性進行判斷的根源在于糧食收購許可制度的設置。就此而言，取消糧食收購許可制度，符合當前社會主義市場經(jīng)濟條件下糧食流通發(fā)展的客觀實際情況，從法律規(guī)范層面更加合理。同時，取消許可，不意味著糧食管理部門放手不管，考慮到從事糧食收購的市場經(jīng)營主體多樣(包括自然人、個體工商戶、企業(yè))，容易滋生市場亂象，反而對糧食管理依法行政工作提出了更高的要求，行政機關應當充分運用法治方法、手段，強化事中事后監(jiān)管，做好糧食收購者、糧食收購企業(yè)法定義務履行情況的日常檢查，規(guī)范收購行為，更好維護市場秩序，營造良好市場環(huán)境。

　　二是提高執(zhí)法規(guī)范化水平，在相關案件的處理上合理把握行政處罰的尺度?！稐l例》設置的違法成本提高，意味著行政機關自由裁量權變大，合理把握行政處罰的幅度，成為合理行政的關鍵。糧食流通監(jiān)督檢查涉及糧食流通多個環(huán)節(jié)，監(jiān)督檢查的內容包括糧食購銷、庫存管理、糧食質量、儲糧安全等多個方面。監(jiān)督檢查是《條例》賦予糧食行政管理部門的法定職責，執(zhí)法人員必須依職權、依程序主動開展執(zhí)法行動。盡管糧食違法處罰數(shù)額和幅度調整的主要因素在于，一些糧食違法案件涉案數(shù)額、非法獲利非常高，原定的罰款數(shù)額不足以震懾嚴重違法行為。但是，威懾嚴重違法不意味著對違法行為不加區(qū)分一律適用重罰。結合新《行政訴訟法》《行政處罰法》相關規(guī)定，實施行政處罰，必須與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當。如果行政機關作出的行政行為“明顯不當”的，人民法院應當判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。所謂行政行為“明顯不當”，一般是指行政行為不符合比例原則、違反平等原則或缺乏正當程序。在糧食違法行政處罰案件中，要注意遵循比例原則，根據(jù)行為人違法性質和情節(jié)，在法定范圍和幅度內，保持處罰力度與違法程度相適應，不能輕微違法重罰、重大違法輕罰，避免出現(xiàn)“明顯不當”的情況。合理行政，不能完全依賴執(zhí)法人員的自由裁量，在下一步執(zhí)法工作中，應當及時總結經(jīng)驗，根據(jù)具體違法情形對處罰幅度、倍數(shù)做出統(tǒng)一的規(guī)定，從而為規(guī)范糧食流通執(zhí)法和處罰工作提供依據(jù)。

　　(作者系河南工業(yè)大學法學院講師)