原標(biāo)題：中央農(nóng)辦解讀土地收益用之于農(nóng)“硬要求”

　　鄉(xiāng)村振興錢(qián)從哪兒來(lái)？最近有了明確答案。

　　近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)，要求到“十四五”期末，地方土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。

　　9月24日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會(huì)，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)韓俊和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員兼中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室秘書(shū)局局長(zhǎng)吳宏耀介紹《意見(jiàn)》相關(guān)情況。

　　這份文件被認(rèn)為是一份增加鄉(xiāng)村振興投入的“硬性”文件，但在如何激勵(lì)地方政府積極性、如何在鄉(xiāng)村振興各領(lǐng)域分配投入資金，仍然是各界關(guān)注的問(wèn)題。

　　填補(bǔ)7萬(wàn)億鄉(xiāng)村振興投入

　　《意見(jiàn)》的出臺(tái)，被認(rèn)為是在貫徹落實(shí)中央近年來(lái)多個(gè)涉農(nóng)重要文件精神。不管是2018年9月的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018~2022年)》，還是2019年2月一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》，乃至2019年6月的《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見(jiàn)》，中央多份重要文件，都明確提到了“提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例”這一精神。

　　顯然，在中央看來(lái)，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，土地出讓收入會(huì)是重要的資金來(lái)源。而在本次發(fā)布會(huì)上，韓俊也提到，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要大量投入，僅靠財(cái)政一般公共預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，必須拓寬資金來(lái)源渠道，建立健全鄉(xiāng)村振興投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

　　鄉(xiāng)村振興到底需要多少錢(qián)？2018年末，韓俊曾經(jīng)在“清華三農(nóng)論壇2019”上提到，經(jīng)過(guò)初步測(cè)算，要落實(shí)國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃今后五年的重點(diǎn)任務(wù)，大約需要投資7萬(wàn)億元以上。

　　現(xiàn)有的投入規(guī)模顯然難以滿足這一龐大的投資額。而從此次發(fā)布會(huì)上公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，從2013年到2018年全國(guó)的土地出讓收入累計(jì)高達(dá)28萬(wàn)億元，扣除成本性支出以后，土地出讓收益是5.4萬(wàn)億元，占到了土地出讓收入的19.2%。土地出讓支出用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金合計(jì)是1.85萬(wàn)億元，僅占土地出讓收益的34.4%，占土地出讓收入的6.6%。

　　而在更早些的2011年，當(dāng)年土地出讓金收入已超3.15萬(wàn)億元，但到2011年10月末，土地出讓收益的三農(nóng)支出，只有1234億元。

　　韓俊在上述2018年的論壇上還表示，過(guò)去土地出讓凈收益用于農(nóng)村的比例在30%左右，但2018年這一數(shù)字顯著下滑，“中央的要求是提高這一比例，所以說(shuō)還需要提出更加‘硬’的要求來(lái)落實(shí)這個(gè)政策。”顯然，本次《意見(jiàn)》就是他當(dāng)時(shí)提到的“硬要求”。

　　在“硬要求”的約束下，會(huì)有多大的投資力度？根據(jù)官方數(shù)據(jù)，2019年全國(guó)土地出讓收入約為72517億元，如果按土地出讓收入的8%粗略計(jì)算，可用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金總額多達(dá)5800億元。

　　“硬要求”保證資金到位

　　所謂“硬要求”，從這次《意見(jiàn)》對(duì)相關(guān)機(jī)制的設(shè)計(jì)也可見(jiàn)一斑。

　　由于我國(guó)1994年分稅制改革后確立的央地財(cái)權(quán)關(guān)系中，除了少數(shù)上繳中央的相應(yīng)稅費(fèi)，土地出讓收入基本都?xì)w地方政府所有。因此中央不能實(shí)時(shí)掌控地方土地出讓收入的收支情況，尤其是收益的明細(xì)狀況。

　　為了實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)改革的目標(biāo)，也就是把土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例提高到50%以上，《意見(jiàn)》規(guī)定了兩種途徑，一是按照當(dāng)年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到50%以上計(jì)提，若計(jì)提數(shù)小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計(jì)提；二是按照當(dāng)年土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到10%以上計(jì)提。

　　其中值得注意的是，“不低于土地出讓收入8%”這個(gè)要求?！兑庖?jiàn)》之所以用硬性比例來(lái)把關(guān)，實(shí)際上是為資金計(jì)提規(guī)模劃出底線。

　　韓俊表示，這樣設(shè)計(jì)的主要考慮是防止有的地方將與土地前期開(kāi)發(fā)無(wú)關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目建設(shè)成本納入成本核算范圍，這樣一來(lái)會(huì)虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。

　　之所以會(huì)有這樣的考慮，主要是當(dāng)前一些地方財(cái)政形勢(shì)比較緊張，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，被認(rèn)為可能會(huì)對(duì)地方財(cái)政收支帶來(lái)影響，導(dǎo)致地方落實(shí)政策的積極性不高。

　　吳宏耀指出，《意見(jiàn)》主要從“分步實(shí)施改革”“嚴(yán)格防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”和“明確向縣級(jí)傾斜”三個(gè)方面做出部署，防止可能出現(xiàn)的地方財(cái)政問(wèn)題。

　　其中，在防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，《意見(jiàn)》提出了兩個(gè)允許，一是允許將已收儲(chǔ)土地的出讓收入繼續(xù)通過(guò)計(jì)提國(guó)有土地收益基金，用于償還因收儲(chǔ)土地形成的地方政府債務(wù)，并作為土地出讓成本性支出計(jì)算核定。第二是允許省級(jí)政府按照現(xiàn)行的政策，繼續(xù)統(tǒng)籌土地出讓收入用于支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金的償還。

　　而農(nóng)業(yè)農(nóng)村部經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂(lè)認(rèn)為，在政府各部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管的基礎(chǔ)上，真正落實(shí)可能還需要通過(guò)鄉(xiāng)村振興法立法來(lái)保障，以法律的形式固定下來(lái)，才能切實(shí)將土地收入用于支持鄉(xiāng)村振興。

　　資金分配比例待確定

　　如此大規(guī)模的資金，會(huì)用向何方，同樣值得關(guān)注。

　　按照當(dāng)前相關(guān)規(guī)定，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要從土地出讓收益中計(jì)提不低于15%的比例用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)，10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，以及10%用于教育資金。廖洪樂(lè)表示，土地收益用以農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的比例提高可能會(huì)影響資金的用途結(jié)構(gòu)，以前的資金用途與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)和基礎(chǔ)教育相關(guān)，未來(lái)可能會(huì)將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的更多方面，如產(chǎn)業(yè)振興、糧食安全等領(lǐng)域納入考慮。

　　《意見(jiàn)》則提出，允許各地根據(jù)鄉(xiāng)村振興實(shí)際需要，打破分項(xiàng)計(jì)提、分散使用的管理方式，整合使用土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，重點(diǎn)用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)村供水保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村土地綜合整治、耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)、村莊公共設(shè)施建設(shè)和管護(hù)、農(nóng)村教育、農(nóng)村文化和精神文明建設(shè)支出，以及與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)、以工代賑工程建設(shè)等。

　　原中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任、中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)牛鳳瑞則建議，在土地出讓收益投向農(nóng)村的資金總規(guī)模增加后，具體在鄉(xiāng)村振興各領(lǐng)域的分配比例可以不再由中央統(tǒng)一制定。應(yīng)該給予地方政府更大的政策自主權(quán)，從各地實(shí)際出發(fā)，優(yōu)先保障迫切需要解決的農(nóng)村建設(shè)問(wèn)題。同時(shí)，要做好政策執(zhí)行的效果評(píng)估，保證資金落到實(shí)處。

（文章來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道）