原標題：減稅可以脫貧嗎？美國“機會特區(qū)”的觀察與啟示
貧困是全球性難題。
四十年前，中國在改革開放之初，曾設立“經(jīng)濟特區(qū)”，以優(yōu)惠稅收、低廉土地及勞動力等經(jīng)濟要素優(yōu)勢，廣泛吸引海外資本，學習先進技術及管理經(jīng)驗，助力數(shù)億人口的脫貧進程。
這一理念及經(jīng)驗，近年來，被美國聯(lián)邦行政領導團隊所借鑒，他們致力于類似“經(jīng)濟特區(qū)”的籌備與興建，以期解決欠發(fā)達區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展落后等問題。數(shù)十年來，美國區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展失衡趨勢相當明顯，據(jù)統(tǒng)計，在其境內(nèi)，約有5200萬人居住在欠發(fā)達地區(qū)，這些區(qū)域的失業(yè)率是全國平均水平的1.6倍，居民收入低于全國平均收入的37%，與全國平均貧困率的17%相比，欠發(fā)達地區(qū)的平均貧困率超過32%。此類區(qū)域突出的社會性問題是，實體資本短缺，就業(yè)崗位稀少，家庭平均工資收入較低，民眾受教育水平普遍不足，社區(qū)居住環(huán)境質(zhì)量較差，公共基礎設施破舊，青年人的違法犯罪率較高。
為解決上述問題，均衡區(qū)域發(fā)展，普惠共享經(jīng)濟發(fā)展成果，2017年底，在由總統(tǒng)特朗普簽署并頒布《減稅與就業(yè)法案》中，有這樣一項稅收優(yōu)惠型舉措——“機會特區(qū)”(opportunity zone)，通過市場激勵手段來幫扶落后地帶的低收入群體，進而實現(xiàn)消除貧困的既定目標。
本文圍繞“機會特區(qū)”這一主題，分別從法律制度設計、行政機構設置以及實施效果等三方面進行梳理，以期為中國當前正在實施的精準脫貧攻堅戰(zhàn)，提供針對性的參考與借鑒。
減稅法案中的“機會特區(qū)”
在減稅法案中，“機會特區(qū)”的打造，從申請到設立，有著較為嚴格與縝密的程序規(guī)范，涉及聯(lián)邦、州、地方政府等相關職能部門，反映了國家治理下稅收制度的經(jīng)濟調(diào)節(jié)與適應性，其具體規(guī)定如下：
第一，認定流程。在符合低收入居民聚集等特征基礎上的社區(qū)(一般稱為“低收入社區(qū)”)，由所在區(qū)域的州政府負責人在規(guī)定期限內(nèi)提名申請——擬定“機會特區(qū)”申報名單，并以書面形式上報聯(lián)邦政府對接部門(一般為財政部)；隨后，對接部門負責人(一般為財政部長)在規(guī)定期限內(nèi)進行審核，以確認候選名單，從而正式公示并確定為“機會特區(qū)”。針對上述規(guī)定的具體期限，經(jīng)州與聯(lián)邦對接部門負責人協(xié)商后，可適當延長但不超過30天。
第二，申報數(shù)量及時間限制。一般來說，每個州政府允許申報“機會特區(qū)”的數(shù)量，不得超過所在州“低收入社區(qū)”總數(shù)的25%，但如果該州“低收入社區(qū)”總數(shù)少于100個，那么該州可以足額申報25個。與“低收入社區(qū)”相鄰的社區(qū)，如其家庭中位數(shù)收入不超過其相鄰的“低收入社區(qū)”家庭中位數(shù)收入的125%，也可以申報成為“機會特區(qū)”，但是，此類情況所涉及的人口數(shù)量不得超過該州人口總數(shù)量的5%。此外，在“機會特區(qū)”享受年限方面，相關優(yōu)惠政策的有效期為十年。
第三，“機會特區(qū)基金”。與其他稅收刺激措施不同的是，“機會特區(qū)”的稅收激勵明確了“機會特區(qū)基金”這一中間環(huán)節(jié)。這也就是說，只有在“機會特區(qū)基金”中投資的納稅人，其資本收益才可以享受延遲納稅及更低稅率的優(yōu)惠待遇。在這里，對于“機會特區(qū)基金”的規(guī)定具體如下：其90%以上的資產(chǎn)須要隸屬于“機會特區(qū)”所覆蓋的區(qū)域，而這一資產(chǎn)的具體形式可以是股票或商業(yè)利益或在“機會特區(qū)”的有形實體。
第四，稅收優(yōu)惠設置。在“機會特區(qū)”滿足一系列的申辦條件、時間及程序后，接下來便是投資者最為關注的方面——低稅率的相關規(guī)定。如果投資者在“機會特區(qū)基金”中持續(xù)投資5年以上，可享受原始投資價值10%的免稅，如果投資者在“機會特區(qū)基金”中持續(xù)投資7年以上，可享受在此基礎上原始投資價值5%的免稅(即15%)，如果投資者在“機會特區(qū)基金”中持續(xù)投資10年以上，其所獲的資本投資價值均可以獲得免稅待遇。
總之，投資者及企業(yè)家可以通過“機會特區(qū)基金”這一投資渠道，持續(xù)投資于“機會特區(qū)”，從而在資本利得方面享受延遲納稅或較低的稅收優(yōu)惠政策，進而提高資本投資的回報率，而正是這一稅率結構的優(yōu)惠設置，加速吸引欠發(fā)達地區(qū)所急需的長期性投資。
“機會與復興委員會”
為及時與地方各級政府部門、投資人及利益相關者協(xié)調(diào)，推動“機會特區(qū)”系列舉措的切實落地，在《減稅與就業(yè)法案》簽署一年后的2018年12月12日，特朗普總統(tǒng)簽發(fā)聯(lián)邦命令，成立“白宮機會與復興委員會”(the White House Opportunity and Revitalization Council)，從而在聯(lián)邦層面上確立了具體的執(zhí)行機構及相關負責人。
該委員會由包括住房與發(fā)展部、財政部、農(nóng)業(yè)部、商務部、勞工部、交通部及能源部等在內(nèi)的十三個聯(lián)邦直屬機構組成，時任住房與城市發(fā)展的部長兼任負責人，定期召開委員會會議，確定會議議程，在法律允許及現(xiàn)有撥款范圍內(nèi)提供資金及管理支持，如征求地方各級政府及私人投資機構的相關意見，在“機會特區(qū)”中確定優(yōu)先鼓勵投資的項目，以切實減輕進入“機會特區(qū)”的資本制度性成本負擔，通過簡政放權暢通進入“機會特區(qū)”的資本阻礙性條款，進而避免因欠缺協(xié)調(diào)與針對性將導致落實不暢、程序繁瑣以及效益低下等問題。
與此同時，該委員會設立了具體的行動時間表。比如，在90天內(nèi)，委員會須要列出如明確投資優(yōu)先項目、減輕投資制度成本、便利資本接受者等目標導向明確的工作計劃；在210天內(nèi)，委員會還須要提出聯(lián)邦層面的法律條例修改意見，以鼓勵并確保外來資本投資于“機會特區(qū)”；在一年內(nèi)，委員會還需要持續(xù)修改聯(lián)邦層面的法律條例，以激勵地方各級政府及投資者能夠清晰的識別并利用聯(lián)邦向“機會特區(qū)”所傾斜的政策資源，此外，還同時出臺一份“機會特區(qū)”公-私資本優(yōu)先投資的項目清單，以供外來投資者參考及使用。
對于貧困，白宮方面的共識是，不應僅局限在經(jīng)濟問題，也不應止步于資本引進等經(jīng)濟手段，而是應圍繞低收入群體的致貧原因施以綜合措施。如配合勞工部解決低收入地區(qū)服刑人員再就業(yè)問題，再如協(xié)助住房與城市發(fā)展部解決低收入者的住房問題，還有如配合司法部采取措施解決“機會特區(qū)”范圍內(nèi)的青年暴力及犯罪問題，以確保“機會特區(qū)”能夠有持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展、充足的勞動力資源、企業(yè)家精神以及社會秩序的長期安全穩(wěn)定。
截至2019年底，在成立一年多的時間里，“白宮機會與復興委員會”采取了超過175項動議以刺激“機會特區(qū)”的投資及經(jīng)濟增長。該委員會預計，這將刺激超過1000億美元的私人資本投資，從而加速“機會特區(qū)”的就業(yè)創(chuàng)造、居民收入增加以及經(jīng)濟振興。
“機會特區(qū)”的實施效果
僅僅兩年多時間過去了，在全國范圍內(nèi)，超過8760個“機會特區(qū)”在欠發(fā)達區(qū)域紛紛設立，受益人數(shù)超過3500萬人。截至2019年7月，由“白宮機會與復興委員會”頒布的《“機會特區(qū)基金”指導手冊》中明確了163個“機會特區(qū)基金”，共涉及430億美元的資本規(guī)模。其中，超過三分之二的基金具有較強的地區(qū)影響力，超過半數(shù)的基金計劃投資于涉及民生領域的中小型項目。
在這里，長期性投資資本收益享受免稅待遇，紛紛涌入的資本帶來的是“低收入社區(qū)”資產(chǎn)估值的增加。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年底，有超過750億美元的私人資本涌入“機會特區(qū)”，同時期財富增長超過220億美元，特別是商業(yè)地產(chǎn)異常火熱，無論是房屋成交數(shù)量還是價格方面，都出現(xiàn)顯著增加，根據(jù)美國總統(tǒng)經(jīng)濟委員會估計，僅“機會特區(qū)”設立可以帶來所在地房屋價值1.1%的增加，而這為“機會特區(qū)”47%的房屋所有者帶來110億美元的資產(chǎn)增值。
區(qū)域資本投資的加速，不僅帶來的是實實在在的就業(yè)崗位，也推動著低收入群體工資收入的快速增長。據(jù)統(tǒng)計，截至2020年1月，此類區(qū)域的最低工資收入者名義工資增速達到10.6%，遠遠超過其他收入階層，這將極大促進百萬規(guī)模的人口脫貧，并有效降低區(qū)域貧困率，貧富差距出現(xiàn)較大幅度的縮小，社會財富分配更為公平、合理。
減稅脫貧的啟示
為吸引并持續(xù)刺激外來資本投資，助推勞動力及消費需求，政府在經(jīng)濟欠發(fā)達領域出臺優(yōu)惠型政策，構建“稅收洼地”以降低企業(yè)家等生產(chǎn)者、投資者的制度性交易成本，通過持續(xù)的經(jīng)濟活動來直接幫助弱勢群體。
作為供給學派經(jīng)濟政策的典型標志——“機會特區(qū)”，借助減稅，使得趨利型的私人資本投入，以就業(yè)崗位的持續(xù)創(chuàng)造為始終，促進居民收入增長，提升弱勢群體自給自足能力來消滅貧困，而不是單純增加政府對低收入群體的補貼支出，以刺激其對醫(yī)療、住房和食物等商品及服務需求作為扶貧手段。
這項減稅脫貧的舉措，在較短時間內(nèi)，取得了令人矚目的經(jīng)濟社會成效，給予我們?nèi)缦滤伎迹?/p>
減稅，將資本與居民、社區(qū)發(fā)展相銜接。在資本介入欠發(fā)達區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的過程中，以資本減稅來充分發(fā)揮并激勵企業(yè)家精神，并使之成為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟支柱。為避免資本投資的短期及盲目性，相關條款限定此類投資為十年有效期，從而保障此類區(qū)域的經(jīng)濟增長具有可持續(xù)，因資本而創(chuàng)造的就業(yè)崗位，也相對變得具有穩(wěn)定性。
減稅而來的增長紅利，將風險轉(zhuǎn)化為機會。社會的不穩(wěn)定、不安定的風險，可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展的潛能與動力，特別是對于貧困問題的分析及解決，善用商業(yè)市場的辦法及思路，采用市場驅(qū)動型的稅收優(yōu)惠待遇，鼓勵相關產(chǎn)業(yè)資本進入，打通資本、就業(yè)、居民收入的連鎖反應鏈條，更為需要注意的是，在此過程中，聯(lián)邦政府并不為地方設置具體條件，以便利私人資本在市場價格信號引導下實現(xiàn)自由配置。
區(qū)域性減稅舉措的出臺，促進經(jīng)濟發(fā)展成果為公眾所共享。區(qū)域發(fā)展、貧富收入等差距過大，往往導致低收入地區(qū)及其弱勢群體的產(chǎn)生，而伴隨著低收入階層的規(guī)模化增多，與之而來的是教育、住房、醫(yī)療等要素資源分布失衡。因而，經(jīng)濟發(fā)展成果的共惠、共享，表現(xiàn)在對欠發(fā)達區(qū)域的全方位、市場化激勵，特別是以低收入階層聚集的區(qū)域性減稅作為吸引私人資本的重要依托，提升地區(qū)土地、勞動力等要素資源的利用效率，實現(xiàn)區(qū)域社會經(jīng)濟的持續(xù)增長。
可以說，減稅，不失為脫貧路上的一道方便之門。
（文章來源：澎湃新聞）